Niveles de Servicio: Pensando en el Servicio Público

Metro de Lima

Por: Carlos Alberto Aguilar Meza

Un concepto central en todos los proyectos es lo que entendemos por Servicio Público, de este concepto dependen las condiciones en que eventualmente se pueda desarrollar la infraestructura. Existen múltiples entendimientos sobre a qué deberíamos llamar servicio público.

istóricamente entendíamos el servicio público como todo aquello que el Estado y los Gobiernos están obligados a brindar a los ciudadanos. En síntesis podemos describir al servicio público como la ejecución de actividades, mediante prestaciones concretas programadas y realizadas por el Estado, destinadas a satisfacer una necesidad general o colectiva de carácter material, económico o cultural para la población.

Tradicionalmente el servicio público que era brindado a la población por el Estado, ha visto rebasada su capacidad para atender la demanda creciente y brindar servicios diversos de calidad, a la población.

Otro tema importante es que, satisfacer la demanda de servicios significa asignar una gran cantidad de recursos humanos y económicos, los cuales al final, siempre estarán sujetos de análisis de desempeño: ¿la inversión realizada es eficiente? Es a partir de estos escenarios que surgen ideas nuevas y se empiezan a generar mecanismos diversos desde la Constitución del año ’93 que permiten el ingreso de empresas pertenecientes al sector privado, a brindar los servicios que se requieren, y, a cambio, el Estado tendría que asumir el pago por servicio brindado (en algunos casos).

El servicio público como ejecución de actividades que el Estado debe brindar a los ciudadanos, originalmente se encontraba en calidad de exclusiva a nivel público; es por ello que hasta antes de la Constitución de 1993, el Estado era el único proveedor de los servicios públicos del país. La Constitución del ‘93 habilita al sector privado para brindar servicios públicos, siempre y cuando esto sea llevado a cabo mediante un contrato.

Un elemento que motivó a la formulación de los contratos por niveles de servicios fue el servicio público. Esto se explica porque en la Constitución Política del Perú de 1993 ya no se habla de un Estado que se dedique exclusivamente a la prestación de servicios públicos, sino se habla de un “Estado promotor” del servicio público. No obstante, el Estado aún se hace responsable directo de brindar algunos servicios públicos de manera exclusiva.

El Artículo 58 de la Constitución Política del Perú de 1993 dice:

Economía Social de Mercado

La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.

Los contratos por niveles de servicio se crean con el objetivo que sean las empresas privadas las que brinden servicios específicos a la población. Queda claro que los contratos que acuerda el Estado con el privado para brindar servicios básicos a la población, siguen formando parte del servicio público. El Estado solo traslada su responsabilidad a una empresa privada experta a cambio de un pago, de manera temporal, mientras dure el contrato.

En general, el servicio público presupone una organización de elementos y actividades que tienen un fin específico, así como una ordenación de medios materiales y personales, esto es, una empresa en el sentido económico, la cual tiene un origen estatal y brinda servicios a la población sin fines lucrativos, ya que lo que se busca es tener ganancias sociales en temas de bienestar.

Niveles de Servicio: Lo mejor de todo, incorporar Calidad en los Proyectos

Calidad en los Servicios

Por: Carlos Alberto Aguilar Meza

La literatura de gerencia de proyectos nos dice que hay tres elementos primordiales a tomar en cuenta cuando se va a realizar un proyecto: alcance, tiempo y costo. El alcance se refiere a los servicios y productos que se obtienen como resultado del proyecto, el tiempo se refiere a la duración y distribución de las etapas del proyecto, y el costo se refiere al valor monetario de los recursos necesarios para realizar y terminar las actividades. Si se cumple con estos tres elementos, la probabilidad de que el proyecto sea exitoso es alta, ya que el proyecto ideal es aquel que posee un mayor alcance, menor tiempo y menor costo. Actualmente se ha incorporado un elemento más, denominado “calidad”.

En un contrato por niveles de servicio, el proceso de selección que realiza el Estado para elegir al contratista adecuado, que esté en capacidad de asumir los riesgos y realizar las actividades requeridas para el proyecto, se basa en lo que se conoce como “mayor valor”, lo cual está relacionado con la calidad. El concepto de “mayor valor” no hace referencia a la “oferta más baja” ofrecida por algún contratista, sino a aquel contratista que respalde su capacidad de gestión, su comprensión de este tipo de contratos, las responsabilidades y capacidad que tiene para manejar los riesgos asociados, entre otros. Entonces, lo que hace el enfoque de “mayor valor” es garantizar un servicio de alta calidad con un costo generalmente más bajo.

En otras palabras, la calidad no se refiere al tipo o marca de materiales que se utilicen en la construcción de una edificación que forma parte de un proyecto, sino al nivel de satisfacción que tiene el cliente cuando ya está recibiendo el servicio. Dicho de otro modo, la calidad del servicio consiste en cumplir con las expectativas que tiene el cliente sobre que tan bien un servicio satisface sus necesidades. 1

A manera de ejemplo, si se estructura un contrato por niveles de servicio entre el Estado, representado a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y una empresa privada para la construcción de una carretera en un determinado tramo, y se quiere analizar la calidad de la carretera que se ha construido, entonces se tiene que identificar al cliente y el grado de satisfacción de este. Por dicha carretera circulan buses interprovinciales, camiones de carga y transporte privado, todos estos vendrían a ser clientes, y su nivel de satisfacción se podría medir tomando en cuenta los siguientes puntos principales: comodidad, seguridad al transitar, rapidez y economía. 

Un usuario que se desplace en su vehículo por la Panamericana Sur podrá observar que por ciertos tramos transitará con mayor facilidad, dado que la carretera es más estable y uniforme, mientras que por otros tramos le será más difícil transitar, esto tiene que ver con el Índice de Rugosidad Internacional (IRI), es decir un indicador de calidad.

Otro elemento que ha sido constantemente investigado en términos de calidad, es el impacto que tienen los factores de niveles de servicio de un contrato, en el rendimiento operativo del transporte, es decir, una flota de ómnibus que antes de proyecto cambiada llantas en periodos no mayores a 8 meses, luego del proyecto ha pasado a cambiar hasta en periodos de 18 meses.

La incorporación de factores de calidad en los proyectos, es relevante no solo a nivel de impacto en el usuario, sino que también es relevante en el seguimiento permanente del desempeño de la infraestructura y quien la administra.

  1.  Abadi, Miguel (2004). La calidad del servicio. Universidad de Buenos Aires – Facultad de Ciencias Económicas.

Niveles de Servicio: Como entender la Asignación de riesgos

Riesgo

Por: Carlos Alberto Aguilar Meza

Cuando los proyectos públicos se convocan, se hace con el pleno conocimiento jurídico que los riesgos son asumidos enteramente por el Estado. Esta diferencia aparece en los contratos por Niveles de Servicio, con la asignación de riesgos. Principalmente el riesgo que se transfiere en este tipo de contratos es el riesgo de diseño. La literatura económica nos dice que el riesgo debe ser transferido a la parte contractual, que tenga mayor capacidad de administrarlo mejor. En estos contratos, asumimos que es el contratista. 

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La Legislación actual nos dice:

Asignación adecuada de riesgos. Deberá existir una adecuada distribución de los riesgos entre los sectores público y privado. Es decir, que los riesgos deben ser asignados a aquel con mayores capacidades para administrarlos a un menor costo, teniendo en consideración el interés público y el perfil del proyecto.

Lo que distingue a un contrato por niveles de servicios es que al contratista se le asigna determinado número de responsabilidades y riesgos que anteriormente solían recaer sobre el organismo propietario, el Estado. La asignación permite además, que el Contratista tiene autonomía para innovar utilizando nuevas técnicas y tecnologías a fin de reducir sus propios costos, siempre que todo ello tenga como finalidad conseguir el nivel de servicios especificado.

La ilustración nos muestra en qué consiste la asignación del riesgo, y cuál de las partes (el Estado o el privado) debería ser la responsable de ellos de acuerdo al tipo de contrato que se pacte. Por ejemplo, en un contrato público el riesgo es totalmente del Estado (lo decíamos al principio), mientras que en un contrato privado, el riesgo es enteramente de la empresa o consorcio que se encargará de realizar el proyecto. Dado que en un contrato por niveles de servicio el riesgo se traslada al contratista (o privado), entonces este contrato implicaría una mayor responsabilidad del contratista y una menor responsabilidad del Estado.

Espectro de Combinaciones de la Participación Público Privada, según Riesgo

Fuente: OCDE. Elaboración propia.

El Estado es quien determina los estándares de los niveles de servicio que necesita el privado, en base a ello, el privado debe decidir el camino adecuado para llegar a dichos niveles de servicio con su propio diseño. Es así que el privado realiza el diseño, lo ejecuta y lo garantiza por los años o según el periodo de duración que el contrato estipula. Ahí radica la gran diferencia con respecto a un proyecto tradicional.

Los riesgos asociados a cualquier contrato pueden ser: un adicional de obra o un vicio oculto es un riesgo, del mismo modo, encontrar un resto arqueológico cuando se realiza una excavación para hacer una edificación es un riesgo.