Niveles de Servicio: Contexto de un importante Factor de Desarrollo

Carreteras Perú

Por: Carlos Alberto Aguilar Meza

Uno de los grandes problemas que ha tenido que enfrentar el Estado es no alcanzar la aprobación de los proyectos en el entonces SNIP – Sistema Nacional de Inversión Pública (ahora INVIERTE),  debido a que no cumplían con diversos requisitos tan importantes como tener un mínimo nivel de tránsito diario, lo cual implicaba no tener posibilidades de retorno económico.

Este escenario develaba justamente la situación de las carreteras por la mala calidad de las vías para el transporte, ya sea por desatención, por malos programas de mantenimiento o porque nunca se habían intervenido. Producto de esta condición se generó el retraso de muchos contratos de construcción para carreteras de envergadura. 

Observemos que este análisis se generó principalmente para carreteras de mayor tamaño y complejidad, si nos trasladamos a la no atención de muchas vías del sector rural, estaremos en capacidad de dimensionar el tamaño de las necesidades del país en el desarrollo de la infraestructura vial.

Partiendo de estas premisas muy elementales es que se idearon y diseñaron los contratos por niveles de servicio en el Perú. Estos modelos de contratos, con distinta denominación, habían sido propuestos por el BID y el Banco Mundial, y aplicados en países como Uruguay, Paraguay, Ecuador, entre otros ⎯por supuesto que se adaptaron y aplicaron adecuaciones en cada país. Se generaron proyectos a mediano y largo plazo, con elementos que se acercan más al control de calidad y no a un trabajo de ingeniería pura, ni a un control de ejecución de obra. 

Es evidente que las inversiones de grandes dimensiones son absolutamente necesarias en nuestro país y se continuarán ejecutando a través de mecanismos como las APP. También es evidente que las inversiones de un nivel de financiamiento menor deben ser desarrolladas a niveles de proyectos básicos mediante los nuevos contratos, denominados por niveles de servicio.

Los contratos por niveles de servicio también son denominados contratos de gestión, debido a que cumplen con tres principales características:

  • Se ejecutan en mediano y largo plazo. El Ejecutor accede al contrato, ejecuta a través de soluciones básicas, realiza el mantenimiento y garantiza su diseño/proyecto por un periodo determinado, posterior a ello recién procede a liquidar la ejecución de la obra.
  • Tienen como finalidad obtener estándares básicos de calidad. Son los niveles de servicio que se han establecido en el contrato y que se describen, cuantifican y miden mediante indicadores.
  • El diseño y su posterior ejecución se garantiza con el mantenimiento por un periodo determinado. El periodo que se contempla actualmente es de cinco, ocho y diez años.

Esta modalidad de contratos por niveles de servicio ha encontrado la solución a aquella falta de infraestructura vial que existe en el interior del país y que aparentemente no tenía solución, ni financiamiento. Con esto se ha generado una solución intermedia que facilitan de manera rápida las inversiones.

En estos contratos la solución tecnológica corresponde al contratista, es él quien asume el riesgo, trasladado por el Estado. La verificación del cumplimiento del nivel del servicio es fundamentalmente visual y se realiza de manera objetiva.

Con la implementación de este modelo (a partir del año 2007) se dio un gran impulso a la reducción de la brecha de infraestructura existente, así como a la dinámica económica.

Es importante resaltar que los contratos por niveles de servicio no constituyen proyectos de ejecución de obras, sino que son intervenciones que se muestran en proyectos con estándares de calidad.

Hay tres puntos importantes a tener en cuenta en este tipo de contratos, en el sector transportes:

  • Son acuerdos que aseguran brindar un servicio por un periodo de tiempo determinado y establecido en el contrato; este servicio es la gestión de conservación vial. No se trata de una obra, todas las obras implican la construcción de infraestructura nueva.
  • El Estado no asume la responsabilidad de la elaboración de un expediente técnico. Lo que se hace es transferir los riesgos al contratista y exigirle innovación, resultados permanentes, bajo determinados niveles de servicio. 
  • La conservación vial es distinta con una obra tradicional, ya que en esta no se incluyen conceptos de nivel de servicio y transferencia de riesgos.

Un contrato por niveles de servicio fundamentalmente encarga la gestión de corredores viales a empresas contratistas privadas especializadas, con el fin que se generen mejoras y resultados constantes, bajo el marco de los niveles de servicios que el Estado establece y que son acordados previamente en el contrato.

Niveles de Servicio: la realidad del sector transportes y la brecha de infraestructura

Foto: Gestion.pe

Por: Carlos Alberto Aguilar Meza

Un factor muy relevante para el desarrollo de un país, es la implementación de infraestructura en los distintos sectores económicos. La demanda de infraestructura se explica principalmente porque se requiere un nivel de competitividad acorde al contexto interno, descrito por sus necesidades de conectividad y acceso a mercado, así como, niveles de competitividad en el entorno internacional.

En este escenario, es la mejora y ampliación de la infraestructura existente la que consigue generar progreso y desarrollo social en el país, de tal manera que alcanza a incentivar la apertura comercial y contribuye con el sostenimiento del crecimiento económico.

La ejecución de proyectos con la participación del Estado y el sector privado, que impliquen la construcción de infraestructura con un objetivo social, es de suma importancia para el país. En los últimos años, uno de los indicadores más significativos con respecto a la medición de la infraestructura existente en un país, es la denominada “brecha de infraestructura”.

Para el caso peruano la brecha de infraestructura se formula para un horizonte de 10 años y se calcula teniendo en consideración las condiciones más favorables que enfrentan otros países de la región (mayor tamaño de economía, menores dificultades geográficas, mejores indicadores de desarrollo económico, entre otros), precisando las características inherentes a nuestro país y tomando en cuenta las inversiones pendientes o las que se requieren para cada sector.

Ilustración 1: Evolución de la Brecha de Infraestructura (en millones de US$)

Fuente: AFIN, IPE.

Elaboración propia.

No hay datos para el sector salud, educación e hidráulico para los primeros tres periodos.

Según el último Plan Nacional de Infraestructura calculado por AFIN para el periodo 2016-2025, se ha calculado la brecha en US$ 159,551 millones. En lo que se refiere al sector transportes como parte de dicho plan, hay una agenda pendiente para el Perú, la que consiste en cerrar la brecha existente en la actualidad. Lo anterior se muestra en la acelerada ampliación de la brecha de infraestructura en este sector en los últimos años, siendo específicos, para el periodo 2001-2010 la brecha de infraestructura en el sector transportes era de US$ 6,825 millones, cifra que se vio incrementada para el periodo 2016-2025, pasando a ser US$ 57,499 millones.

En todos los periodos comprendidos en la ilustración 1, la brecha del sector transportes es alrededor del 36% del total, con excepción del periodo 2012-2021, periodo en el cual este porcentaje representó aproximadamente el 24% de la brecha total. La realidad del incremento en los últimos años de la brecha de infraestructura en el sector transportes, significa que conforme pasan los años, será más difícil cubrir las diferencias.

Además de la brecha de infraestructura, actualmente hay otros problemas en el país, una de ellas es la poca eficiencia en la administración del Estado, esto implica que se tienen tanto carencias económicas como técnicas para el desarrollo de infraestructura, lo cual representa un obstáculo grave en el desarrollo del país.

Este análisis confirma la necesidad de desarrollar capacidades en el sector público, con mayor énfasis en modalidades de contratos que permitan desarrollar las siguientes características:

  • Celeridad entre la generación y evaluación de la necesidad del servicio y la ejecución del proyecto
  • Reducción de riesgos para el estado, trasladados a la empresa privada
  • Mejor identificación de las necesidades del servicio a brindar, con la finalidad de implementar, en la mayoría de casos, soluciones de menor alcance y menor inversión, pero satisfagan al usuario
  • Diseño de proyectos que incorporen en mayor medida controles de calidad, que generen productos específicos comprobables y medibles, que proyectos de ingeniería pura, que generan discusiones y aprobaciones interminables.

Los contratos por niveles de servicio, constituyen una herramienta de mucha relevancia para empezar a reducir la brecha de infraestructura en nuestro país. Datos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, dan cuenta que bajo esta modalidad se han podido desarrollar proyectos mayores a 15,000 kms de carretera. Sin duda un aporte importante al desarrollo del Perú.