Niveles de Servicio: Contexto de un importante Factor de Desarrollo

Carreteras Perú

Por: Carlos Alberto Aguilar Meza

Uno de los grandes problemas que ha tenido que enfrentar el Estado es no alcanzar la aprobación de los proyectos en el entonces SNIP – Sistema Nacional de Inversión Pública (ahora INVIERTE),  debido a que no cumplían con diversos requisitos tan importantes como tener un mínimo nivel de tránsito diario, lo cual implicaba no tener posibilidades de retorno económico.

Este escenario develaba justamente la situación de las carreteras por la mala calidad de las vías para el transporte, ya sea por desatención, por malos programas de mantenimiento o porque nunca se habían intervenido. Producto de esta condición se generó el retraso de muchos contratos de construcción para carreteras de envergadura. 

Observemos que este análisis se generó principalmente para carreteras de mayor tamaño y complejidad, si nos trasladamos a la no atención de muchas vías del sector rural, estaremos en capacidad de dimensionar el tamaño de las necesidades del país en el desarrollo de la infraestructura vial.

Partiendo de estas premisas muy elementales es que se idearon y diseñaron los contratos por niveles de servicio en el Perú. Estos modelos de contratos, con distinta denominación, habían sido propuestos por el BID y el Banco Mundial, y aplicados en países como Uruguay, Paraguay, Ecuador, entre otros ⎯por supuesto que se adaptaron y aplicaron adecuaciones en cada país. Se generaron proyectos a mediano y largo plazo, con elementos que se acercan más al control de calidad y no a un trabajo de ingeniería pura, ni a un control de ejecución de obra. 

Es evidente que las inversiones de grandes dimensiones son absolutamente necesarias en nuestro país y se continuarán ejecutando a través de mecanismos como las APP. También es evidente que las inversiones de un nivel de financiamiento menor deben ser desarrolladas a niveles de proyectos básicos mediante los nuevos contratos, denominados por niveles de servicio.

Los contratos por niveles de servicio también son denominados contratos de gestión, debido a que cumplen con tres principales características:

  • Se ejecutan en mediano y largo plazo. El Ejecutor accede al contrato, ejecuta a través de soluciones básicas, realiza el mantenimiento y garantiza su diseño/proyecto por un periodo determinado, posterior a ello recién procede a liquidar la ejecución de la obra.
  • Tienen como finalidad obtener estándares básicos de calidad. Son los niveles de servicio que se han establecido en el contrato y que se describen, cuantifican y miden mediante indicadores.
  • El diseño y su posterior ejecución se garantiza con el mantenimiento por un periodo determinado. El periodo que se contempla actualmente es de cinco, ocho y diez años.

Esta modalidad de contratos por niveles de servicio ha encontrado la solución a aquella falta de infraestructura vial que existe en el interior del país y que aparentemente no tenía solución, ni financiamiento. Con esto se ha generado una solución intermedia que facilitan de manera rápida las inversiones.

En estos contratos la solución tecnológica corresponde al contratista, es él quien asume el riesgo, trasladado por el Estado. La verificación del cumplimiento del nivel del servicio es fundamentalmente visual y se realiza de manera objetiva.

Con la implementación de este modelo (a partir del año 2007) se dio un gran impulso a la reducción de la brecha de infraestructura existente, así como a la dinámica económica.

Es importante resaltar que los contratos por niveles de servicio no constituyen proyectos de ejecución de obras, sino que son intervenciones que se muestran en proyectos con estándares de calidad.

Hay tres puntos importantes a tener en cuenta en este tipo de contratos, en el sector transportes:

  • Son acuerdos que aseguran brindar un servicio por un periodo de tiempo determinado y establecido en el contrato; este servicio es la gestión de conservación vial. No se trata de una obra, todas las obras implican la construcción de infraestructura nueva.
  • El Estado no asume la responsabilidad de la elaboración de un expediente técnico. Lo que se hace es transferir los riesgos al contratista y exigirle innovación, resultados permanentes, bajo determinados niveles de servicio. 
  • La conservación vial es distinta con una obra tradicional, ya que en esta no se incluyen conceptos de nivel de servicio y transferencia de riesgos.

Un contrato por niveles de servicio fundamentalmente encarga la gestión de corredores viales a empresas contratistas privadas especializadas, con el fin que se generen mejoras y resultados constantes, bajo el marco de los niveles de servicios que el Estado establece y que son acordados previamente en el contrato.

Asociaciones Público Privadas: la verdadera naturaleza de las «benditas» adendas (parte I)

Adenda

Por Carlos Alberto Aguilar Meza

A través de los años, la legislación de las Asociaciones Público Privadas ha sufrido múltiples modificaciones. En muchos casos, se ha podido observar que estas modificaciones tenían claros objetivos de incorporar mejoras; sin embargo, estas mejoras principalmente estaban orientadas en reducir plazos y no en mejorar metodologías, protocolos o procedimientos.

A través de los años, la legislación de las Asociaciones Público Privadas ha sufrido múltiples modificaciones. En muchos casos, se ha podido observar que estas modificaciones tenían claros objetivos de incorporar mejoras; sin embargo, estas mejoras principalmente estaban orientadas en reducir plazos y no en mejorar metodologías, protocolos o procedimientos.

Se incorporan procedimientos administrativos, mas no procedimientos para evaluaciones técnicas, económicas y financieras más eficientes que permitan dotar de mayor predictibilidad a los contratos. De esta manera es que aparece la necesidad de firmar adendas.

Claramente se puede observar que las adendas no deberían tener la condición de “culpable” en la ejecución y desarrollo de un proyecto, deberían tener la condición de “enlace” entre las condiciones originalmente pactadas y las oportunidades de mejoras que los contratos requieren con el transcurrir de los años.

Con el transcurrir de los años, las mejoras normativas se han ido trasladando teóricamente hacia la estructura institucional de los Ministerios y Gobiernos Subnacionales, usuarios de esta legislación y de PROINVERSION (entidad promotora de los proyectos convocados y licitados bajo esta modalidad). Este es el caso de las últimas modificaciones realizadas a la legislación. En gran medida se han precisado competencia e interrelación institucional, optimizando algunos procesos en la búsqueda la reducción de plazos y se han modificado las prerrogativas al interior de PROINVERSION.

En resumen, la legislación para APP nos demuestra que aquella que se generó en los primeros años de poner en marcha este sistema, es la legislación que hasta ahora gobierna esta modalidad. No se han modificado los principios y conceptos bajo los cuales ha sido creado el sistema: Servicios Públicos, Monopolio Natural, Valor por Dinero, Asignación de Riesgos, Niveles de Servicio, entre otros.

Por lo tanto, es una legislación que ha tenido mejoras (en algunos casos distorsiones), pero en ningún caso se han modificado sus principios y conceptos por los cuales ha sido creada. Solo se observan modificaciones en la capacidad de las instituciones, en algunos procedimientos y principalmente en los procesos que insumen plazos.

En esencia la legislación para APP (los principios y conceptos por los cuales ha sido creada) es la adecuada para facilitar y fomentar la inversión privada. Sin embargo, existen muchas condiciones de los diseños de los contratos que evidentemente no han evolucionado. Así lo evidencia el Informe emitido por OSITRAN en diciembre de 2010, que luego fue convertido en libro: “Lecciones aprendidas”, en el que se analiza la historia de todas la adendas para las que OSITRAN emitió opinión de todas las modalidades: carreteras, aeropuertos, puertos y ferrocarriles.

Una lección trasversal de este Informe es que todos los Contratos por su naturaleza de mediano y largo plazo, no tienen la capacidad de contener o contemplar la totalidad de elementos técnicos, legales, económicos y financieros; por lo tanto, son documentos modificables.

Las “Lecciones Aprendidas”, nos permiten afirmar que las adendas se han solicitado por aspectos legales (contractuales) y técnicos, referidos principalmente a temas de ingeniería y por aspectos financieros. En cada caso, existen una multiplicidad de conceptos y procedimientos que han sido modificados, mejorados u optimizados, en favor de las partes.

Una lección trasversal de este Informe es que todos los Contratos por su naturaleza de mediano y largo plazo, no tienen la capacidad de contener o contemplar la totalidad de elementos técnicos, legales, económicos y financieros; por lo tanto, son documentos modificables.

Existen muchos aspectos que no han sido tomados en consideración al momento de diseñar los contratos y que sirven para mejorar la estructura legal, administrativa y financiera de los contratos:

  • Plazos de entrega de terrenos.
  • Saneamiento físico legal de las áreas de concesión.
  • Condiciones de entrega de las obligaciones de la Entidad Pública.
  • Incrementos tarifarios no vinculados con una contraprestación de servicio.
  • Determinación del sistema tarifario.
  • Metodología y oportunidad de ajustes.
  • Mayor profundidad en el análisis para la determinación de la asignación de riesgos.

Claramente se puede observar que las adendas no deberían tener la condición de “culpable” en la ejecución y desarrollo de un proyecto, deberían tener la condición de “enlace” entre las condiciones originalmente pactadas y las oportunidades de mejoras que los contratos requieren con el transcurrir de los años.